Kvalita a efektivnost investic v dopravní infrastruktuře – dlouhodobá priorita stavovských organizací ve stavebnictví

Prezident  ZSPS

kontakt PavolKovacikIng. Pavol KOVÁČIK, PhD., MBA., prezident Zväzu stavebných podnikateľov Slovenska

56 ročný otec piatich detí je absolventom Vysokej školy dopravy a spojov v Žiline a Vysokej školy ekonómie a managementu v Prahe. V nedávnej minulosti pôsobil ako podpredseda predstavenstva a investičný riaditeľ Národnej diaľničnej spoločnosti a.s. a predtým bol predsedom predstavenstva spoločnosti Inžinierske stavby a.s. Košice. Viac rokov zastával aj funkciu viceprezidenta ZSPS.

Prezident ZSPS je štatutárnym orgánom zväzu a je oprávnený konať a robiť právne úkony za zväz vo všetkých záležitostiach. Prezidentovi prináleží najmä:

  • riadiť rokovania Prezídia ZSPS a zabezpečovať realizáciu prijatých uznesení
  • riadiť prácu riaditeľa a sekretariátu zväzu a štatutárne orgány spoločností alebo iných právnických osôb založených zväzom
  • zvolať rokovanie odborných komisií.

Dopravní fórum 2018, magazín Sdružení pro rozvoj dopravní infrastruktury na Moravě, str. 17.

Na české a i slovenské investory jako i na ostatní účastníky investičního procesu stále čeká několik reálných kroků a řešení dlouhodobých nedostatků při přípravě a realizaci veřejných projektů, dopravní infrastrukturu nevyjímaje. Od dalšího progresu v této oblasti se významně odvíjí vývoj v českém a slovenském stavebnictví jako i úspěšnost významných infrastrukturních projektů s vlivem na celou společnost.

Stavebnictví je nadále jednou z nejdůležitějších oblastí veřejných zakázek z pohledu počtu i finančního objemu vypisovaných soutěží, a současně také nejkomplikovanější. Proces od přípravy projektu až po jeho realizaci trvá několik let a dnes je snad všem zainteresovaným, včetně kontrolních orgánů zřejmé, že není možné v takovýchto veřejných soutěžích jednoduše aplikovat mechanizmy a kritéria fungující u pořizování zboží anebo méně náročných služeb. Svědčí o tom kupříkladu skutečnost, že po téměř roce vytrvalé práce a argumentování slovenského Zväzu stavebných podnikateľov byl do schválené novely zákona č. 343/2015 O verejnom obstarávaní s účinností od 1.1.2019 zakomponován zákaz zadávání projektových a stavebních prací přes elektronické tržiště.

Kvalita provedené veřejné práce je podmíněná kvalitou, s jakou si veřejní investoři vybírají své dodavatele, tedy tím, jak v praxi funguje uplatňování příslušných zákonů včetně judikatury, metodických usměrnění a zejména zvyklostí. Simplifikace zadávacího procesu a také přehnané požadavky kontrolních orgánů na transparentnost a nediskriminačnost zadávacích podmínek vedou ve svém důsledku k „vítězství“ málo kompetentních uchazečů v procesu investiční přípravy a výstavby (projekt, inženýring, zhotovitel, dozor), mnohdy k podprůměrné kvalitě dodaných služeb, ale i dalším negativním důsledkům, jako jsou průtahy v realizaci investičních projektů v řádech let a díky negativní publicitě i degradaci dobrého jména a profesionality inženýrského stavebnictví v očích veřejnosti. Setrvávání na těchto principech již mělo na svědomí fatální důsledky v podobě kolapsu stavebních objektů anebo ztrát na lidských životech u některých stavebních projektů v ČR i SR. V lepších případech si konzervujeme průměrnost návrhů technického řešení, kvality realizace a ekonomiky životního cyklu projektu. Pozitivním krokem je, že se klíčoví investoři v uplynulém roce posunuli od slovních proklamací k prvním snahám o hlubší změny v přístupu k zadávacímu procesu, a to zejména v ČR. Na Slovensku v praktické aplikaci systémoví investoři postoupili bohužel málo, resp. pouze v rovině kosmetických změn, které nepřinesou potřebnou kvalitativní změnu.

Ohlédnutí do zahraničí

Hodnoceni nabídek ve veřejných soutěžích na základě tzv. necenových kritérií, která míří na kvalitu plnění i kompetenci uchazeče, je v dalších členských státech EU již běžné. Kupříkladu maďarské nařízení vlády č. 322 z roku 2015, o podrobných pravidlech týkajících se veřejných zakázek na projektové a stavební práce, stanovuje, že váha nabízené ceny nesmí přesáhnout 50% u zakázek na projektové práce, resp. 70% u zakázek na stavební práce. Předmětné nařízení však blíže nestanovuje, co dalšího má býti konkrétně hodnoceno.

V Maďarsku aktuálně většina veřejných zakázek na projektové práce vedle hodnotícího kritéria nejnižší nabízené ceny s vahou 50% obsahuje kritérium kvality realizačního týmu (např. veřejná zakázka (VZ) na projektové práce pro dálnici M6 v úseku Bóly-Ivándárda anebo VZ na projektové práce týkající se zabezpečovacího systému dráhy Győr- Sopron – Ebenfurti Vasút), ve kterých byla hodnocená délka praxe a zkušenosti realizačního týmu.

Další členské státy EU, například Německo, Nizozemsko anebo nečlenské Švýcarsko, používají necenová hodnotící kritéria ještě výrazněji a váhu nejnižší nabízené ceny stanoví i pod úrovní 50% (např. VZ na projektové práce týkající se projektu Liestal (Švýcarsko) – oprava mimoúrovňových křižovatek a obchvatu města s vahou ceny 40%). V těchto zemích se již používají progresivní nepočitatelná kvalitativní kritéria, která na rozdíl od hodnocení praxe realizačního týmu nemíří na kvalitu historickou, ale budoucí, která je pro zadavatele přínosnější.

Situace v ČR a na Slovensku

Čeští a slovenští veřejní investoři u zadávání veřejných zakázek, na rozdíl od zahraničních, uplatňují kritérium nejnižší nabízené ceny, a pokud již přistoupí na použití necenových hodnotících kritérií, volí kritéria počitatelná s vahou 10 – 30%. Tento postup do značné míry vyplývá z minulé rozhodovací praxe obou Úřadů pro hospodářskou soutěž, zejména však českého UOHS: „Pokud zadavatel míní použít nepočitatelné hodnotící kritérium, je povinný obsah a způsob hodnocení popsat tak, aby každému dodavatelovi bylo jasné, jaké jsou potřeby a představy zadavatele a také je zadavatel povinen popsat způsob hodnocení tak, aby uchazeči bylo úplně jasné, jak bude jeho nabídka bodově hodnocena“. To však v konečném důsledku popírá smysl a účel hodnocení kvality. Tady se ale začíná blýskat na lepší časy, viz vybrané závěry UOHS jako dozorového orgánu nad zadáváním veřejných zakázek, kterými použití necenových hodnotících kritérií připouští:

- vs. C-6/15 z 14. 7. 2016: Zadavatel není povinen předem seznámit potenciální uchazeče s metodou hodnocení, kterou použije při posuzování a konkrétním seřazení nabídek (např. pomocí hodnotící stupnice). Uvedená metoda však nemůže vést ke změně kritérií pro zadání zakázky a jejich poměrné váhy.

- Subjektivní hodnotící kritéria je zadavatel oprávněn použít kdykoliv, tedy i bez ohledu na eventuální příležitost hodnotících kritérií objektivních. (S0051/2016/VZ z 7. 2. 2017)

- Hodnocení musí probíhat přesně tak, jak bylo v zadávací dokumentaci stanoveno. (R0279/2015/VZ z 27. 6. 2016)

- Při hodnocení na základě subjektivních (nečíselných) kritérií musí být slovní odůvodnění bodového ohodnocení dostatečně podrobné, transparentní a přezkoumatelné – tedy z něj má být zřejmé, jak byly jednotlivé nabídky hodnoceny z hlediska jednotlivých kritérií a proč obdržely příslušný počet bodů. (S0030/2017/VZ z 10. 8. 2017)

V České republice v oblasti dopravní infrastruktury v současnosti probíhá příprava 2 pilotních veřejných soutěží, obě připravuje „Správa železniční dopravní cesty“, z toho 1 na projektové práce „Studie proveditelnosti vysokorychlostní trati Brno – Přerov – Ostrava“ a 1 na stavební práce. Obě na bázi Metodiky hodnocení ekonomické výhodnosti vycházející z principů metody BEST VALUE, která bude popsána dále. Při přípravě soutěže na projektové práce asistuje mezinárodní tým vedený Asociací pro rozvoj infrastruktury.

Na Slovensku Národná diaľničná spoločnosť vyhlásila první soutěž s vícerými hodnocenými kritérii v červenci 2018. Jde o tendr na výstavbu úseku rychlostní cesty R2 Kriváň - Mýtna. NDS bude v soutěži posuzovat čtyři kritéria: cenu, kvalitu týmu odborníků, kteří se budou na stavbě podílet, náklady na provoz cesty a environmentální hledisko. Zvolená kritéria vnímáme jako první pokus definování vícerých kritérií. Kritérium referencí a kvality týmu odborníků však cílí na historické projekty uchazečů a nereflektují to, zda uvedené projekty byly splněny kvalitně, případně v jaké kvalitě. Rozhodující je pouze to, že referenční projekt byl splněn. NDS nevyužila nabídky Zväzu stavebných podnikateľov Ministerstvu dopravy a výstavby SR na technickou asistenci mezinárodního týmu při přípravě soutěže. Narychlo vypsaná soutěž bez dostatečné přípravy nejenom zadávací dokumentace, ale i konzultací a komunikace s trhem, bez využití institutu předběžných tržních konzultací ve svém důsledku vede zatím k desítkám otázek uchazečů doprovázeným několika násobným posunem lhůty na předložení nabídek. Metodika hodnocení kvality na bázi BEST VALUE připravená ZSPS ve spolupráci s ARI ČR, UVO SR a MDV SR ani v této soutěži použita není.

Přitom kvalitativní nepočitatelná hodnotící kritéria jsou cestou, která zadavateli poskytne právě možnost rozlišit kvalitního a zkušeného dodavatele od těch nekvalitních a nezkušených. Pokud ale uchazeči předem vědí, jak mají připravit nabídku tak, aby dosáhla nejvyšší bodové hodnocení, obdrží zadavatel nabídky velice obdobné až shodné. Za těchto okolností zůstává jediným reálným rozlišovacím prvkem mezi dodavateli opět pouze nabízená cena. Použití výše koncipovaných kritérií založených na historické kvantitě referencí sebou přináší další negativum: ve svém důsledku jsou zvýhodněna velká mezinárodní konsorcia, schopná shromáždit celosvětové reference a znevýhodnění jsou místní společnosti, které byť mají kvalitní domácí zkušenosti a předpoklady, pak ale v menším počtu. V této souvislosti je bezesporu pozitivním krokem Rozhodnutí předsedy ÚOHS R0226/2017/VZ z 9. 3. 2018, ve kterém se mimo jiné uvádí:

- Přiměřenost kritéria „stanovisek“ je třeba hodnotit jednak z hlediska vztahu
k předmětu veřejné zakázky (příliš úzce zaměřené), jednak ve vztahu k jeho vypovídací hodnotě. Zadavatel v dané případě hodnotil počet vypracovaných stanovisek dodavatelem za poslední 3 roky, nijak však v tomto kritériu nezohlednil kvalitu vypracovaných stanovisek.

- Jakkoliv jsou zadávací podmínky na první pohled vůči či všem dodavatelům nastaveny stejně, jsou jimi zjevně zvýhodňováni dodavatelé, kteří mohou vykázat velké množství stanovisek, prakticky jakékoliv kvality, aniž by byl takový postup odůvodněn povahou či předmětem veřejné zakázky. Takový stav vyvolává zjevné pochybnosti o naplnění zásady zákazu diskriminace dle § 6 odst. 2 zákona.

Pokud hodnocení kvality za výše popsaných okolností není dostatečným rozlišovacím prvkem a zadavatel je ve vztahu k předmětu zakázky natolik odborně zdatný, aby byl schopen nastavit podmínky a způsob hodnocení kvalitativních kritérií s naprostou přesností, je pro něj hodnocení kvality dle sofistikovaných metodik zbytečnou komplikací veřejné soutěže. V takovém případe může závazně definovat své kvalitativní požadavky v rámci technické specifikace předmětu zakázky a hodnotit pouze cenu, resp. jiné jednoduše počitatelná kritéria.

Je na tomto místě potřeba mít na zřeteli fakt, že mnozí zadavatelé nejsou ať už z objektivních anebo subjektivních důvodů schopni popsat předmět a způsob hodnocení celkem přesně, protože přirozeně nedisponují odborností ve všech parametrech veřejné zakázky. Je proto nanejvýš vhodné a nutné inspirovat se zahraničím, kde obdobný přístup a aplikační problémy hodnocení kvality už překonali.

Metoda a metodika BEST VALUE

ZSPS se problematice moderních metod zadávání veřejných zakázek dlouhodobě věnuje a vynakládá v této oblasti značné úsilí i finanční prostředky. Ve spolupráci s ARI ČR, UVO SR a MDV SR v zájmu kultivace stavebního trhu iniciativně připravil Metodiku hodnocení kvality BEST VALUE na bázi metody Best Value Approach / Best Value Procurement (BVA/BVP). Jde o jeden z nejinovativnějších postupů v zadávání veřejných zakázek, kterou před vice jak 20 lety na Arizonské státní univerzitě vyvinul profesor Dean Kahiwagi. Metoda BVA/BVP zjednodušeně řečeno staví na: (i) uznaní celkem logické nižší odbornosti zadavatelů; (ii) objektivní nemožnosti definovat předmět zakázky anebo způsob hodnocení s úplnou přesností, jako i na tom, že (iii) dodavatel veřejné práce rozumí předmětu plnění značně lépe nežli zadavatel. K tomuto tématu ZSPS a ARI ve spolupráci s UVO a Úřadem místopředsedy vlády SR pro investice a informatizaci připravili v listopadu 2017 v Bratislavě odbornou konferenci o způsobu vícekriteriálního hodnocení ekonomické výhodnosti nabídek metodou BEST VALUE a jejím možném přínosu k realizaci moderní a efektivní veřejné infrastruktury na Slovensku a v ČR. Protože tato metoda se může jevit jako abstraktní, její funkčnost a transparentnost byla na konferenci demonstrována na konkrétních příkladech v Nizozemsku již realizovaných zadávacích řízení. Na workshopové části konference se většina účastníků ve hlasovaní na hodnocení nabídek shodla. Znamená to, že i osoby bez odborné znalosti předmětu veřejné zakázky byli schopní určit, zda-li je nabízené řešení kvalitní, přesvědčivé a dostatečně odůvodněné, což potvrzuje funkčnost a transparentnost metody.

Metoda má svojí jednoduchostí, netechničností a stručností zajistit co nejširší uplatnění tvořivé invence dodavatelů v rámci „nabízení kvality“ a zadavatelům poskytnout možnost efektivně rozlišit skutečně kvalifikované dodavatele od těch, kteří svou kompetenci dokládají zejména prostřednictvím různých exotických a těžce ověřitelných referencí. Metoda transformovaná do legislativních podmínek EU se již cca 10 let úspěšně používá kupř. v Nizozemsku (http://bestvalue-group.ni/our-customer-s?lang=en; Hlavními specifickými prvky metody BVA/BVP, jsou subkritéria Level of Expertise (Projekt Capability), Risk Assessment, Value Add a Interview, a to v pořadí podle jejich společných znaků. Bližší seznámení s těmito prvky jde nad rámec tohoto příspěvku. Podle dostupných informací se používání metody aktuálně rozvíjí také v Norsku či Švédsku. Metoda BVA/BVP prokazatelně vedla ke vzestupu inovativních, předtím pouze na základe nabízené ceny nekonkurenceschopných dodavatelů do nizozemských veřejných zakázek, k urychlení přípravy projektů a v důsledku výběru kvalitních dodavatelů i ke snížení objemu víceprací a nákladů na výstavbu. Metoda také ve střednědobém horizontu povede ke kultivaci a stabilizaci trhu stavebních a projekčních dodavatelů, tak moc potřebné v ČR i na Slovensku, co je pro Zväz stavebných podnikateľov Slovenska a věřím, že také pro Svaz podnikatelů ve stavebnictví ČR jednou z priorit.

Další kroky

Jakkoliv se jedná o metodu hodnocení poněkud vzdálenou aktuální české a slovenské praxi, pozitivním signálem jsou pilotní projekty na dodávku projekčních a stavebních prací připravované v ČR Správou železniční dopravní cesty. Potřebu reálně zahájit pilotní projekty už vyjádřilo také Ministerstvo dopravy a výstavby SR. Velice slibným je rostoucí zájem o ZSPS a ARI pořádaná školení pracovníků veřejné sféry, ať už z řad zadavatelů a/nebo kontrolních orgánů (UHOS, UVO, NKÚ….), ke dnešnímu dni je jich již proškoleno několik desítek.

Dalšími neméně důležitými úkoly jsou dílčí průběžné úpravy soutěžního práva v ČR a SR. Zatímco se ZSPS podařilo v úzké spolupráci s UVO prosadit do již zmiňované schválené novely zákona č. 343/2015 O verejnom obstarávaní prakticky veškeré požadavky, v ČR je ještě potřeba novelizací Zákona o zadávání veřejných zakázek ČR (ZZVZ) prosadit zejména metodickou funkci UOHS, Ex-ante kontrolu zadávacích podmínek a metodik a zmocnění k vydání závazných metodik. Věřím, že Svaz podnikatelů ve stavebnictví vyvine potřebné úsilí k prosazení těchto potřebných změn.

V příspěvku uvedené přístupy, které v sobě integruje metoda BVA/BVP, stojí na opačném principu, než je současná praxe ZVZ, která prosazuje absolutní přesnost a detailnost hodnotících kritérií. Také těmito otázkami se bude zabývat navazující mezinárodní konference „Hodnocení veřejných zakázek na základě nejlepšího poměru ceny a kvality – metoda BEST VALUE“, která se uskuteční 19.11.2018 v Praze. Konferenci připravuje Asociace pro rozvoj infrastruktury ČR ve spolupráci se Zväzom stavebných podnikateľov Slovenska a s Evropskou investiční bankou.

Dokumenty  NA STIAHNUTIE

Niektoré dokumenty sú určené len členom zväzu. Prosím prihláste sa prostredníctvom svojho firemného alebo osobného účtu.

Pokiaľ svoje užívateľské meno a heslo nepoznáte, kontaktujte administrátora webovej stránky.

ZSPS v skratke

Zväz stavebných podnikateľov Slovenska je nezávislá dobrovoľná, nepolitická, otvorená hospodárska a záujmová právnická osoba vykonávajúca svoju činnosť ako organizácia zamestnávateľov.

Združuje hospodárske podnikateľské subjekty pôsobiace v činnostiach súvisiacich so stavebníctvom.

Kontakt

Zväz stavebných podnikateľov Slovenska

Viedenská cesta 5

851 01 Bratislava

(02) 436 332 63

sekretariat@zsps.sk

www.zsps.sk

Prihlásenie