EUROSTAV, október 2018, str. 36-38

Verejné obstarávanie potrebuje do praxe zaviesť zmeny, ktoré zefektívnia prípravu a výstavbu dopravnej infraštruktúry na Slovensku a v Českej republike a nie len jej.  Na slovenských a českých verejných obstarávateľov ešte stále čaká viacero reálnych krokov a riešenie dlhodobých nedostatkov pri príprave a realizácii verejných súťaží. Od ďalšieho progresu v tejto oblasti sa bude významne odvíjať aj vývoj v slovenskom a českom stavebníctve a úspešnosť významných infraštruktúrnych projektov s vplyvom na celú spoločnosť.

Stavebníctvo je jednou z najdôležitejších oblastí verejného obstarávania z pohľadu počtu aj finančného objemu vypisovaných súťaží, a súčasne tiež najkomplikovanejší. Proces od prípravy projektu až po jeho realizáciu trvá niekedy aj viac než 10 rokov a nie je možné si dielo vopred „ohmatať“ alebo porovnať jeho skutočné parametre ako u výrobku. Preto nie je možné v takýchto verejných súťažiach jednoducho aplikovať mechanizmy a kritéria fungujúce u nákupe tovaru alebo jednoduchých služieb. 

Kvalita realizovanej verejnej práce je daná kvalitou, s akou si verejní investori vyberajú svojich  dodávateľov, teda tým ako reálne v praxi funguje uplatňovanie príslušných zákonov vrátane judikatúry, metodických usmernení a najmä zvyklostí.  Aké je možné očakávať výsledky, keď je celý proces investičnej prípravy a výstavby (projekt, inžinierske služby, zhotoviteľ, stavebný dozor, atď) podriadený výhradne resp. takmer výhradne kritériu najnižšej ponukovej ceny? Pritom ignorovanie týchto princípov už malo na svedomí fatálne dôsledky u niektorých stavebných projektov.

Konzervujeme si v lepšom prípade priemernosť návrhov technického riešenia, kvality realizácie a ekonomiky projektu. Za prvý úspešný krok možno považovať, že sa kľúčoví verejní investori  posunuli ku slovným proklamáciám potreby zmien v obstarávaní, no najmä na Slovensku sme v praktickej aplikácii zatiaľ postúpili pramálo, resp. len v rovine kozmetických zmien, ktoré neprinesú potrebnú kvalitatívnu zmenu.

Zahraničná prax

Hodnotenie ponúk vo verejných súťažiach na základe tzv. necenových kritérií, ktoré v menšej či väčšej časti mieria na kvalitu plnenia, je v ďalších členských štátoch EÚ bežné. Napríklad maďarské nariadenie vlády č. 322 z roku 2015, o podrobných pravidlách týkajúcich sa verejných zákaziek na projektové a stavebné práce, stanovuje, že váha najnižšej ponúkanej ceny nesmie presiahnuť 50%, ide o verejné zákazky na projektové práce, respektíve 70%, ide o verejné zákazky na stavebné práce. Predmetné nariadenie však nestanovuje, čo ďalšie má byť konkrétne hodnotené. 

V Maďarsku v súčasnosti väčšina aktuálnych verejných zákaziek na projektové práce vedľa hodnotiaceho kritéria najnižšej ponúkanej ceny s váhou 50% obsahuje kritérium kvality realizačného týmu (napr. VO na projektové práce týkajúce sa diaľnice M6 v úseku Bóly-Ivándárda alebo VO na projektové práce týkajúce sa zabezpečovacieho systému dráhy Győr- Sopron – Ebenfurti Vasút), v ktorých bola hodnotená najmä dĺžka praxe a skúsenosti realizačného týmu.

Ďalšie členské štáty EÚ, napríklad Nemecko, alebo nečlenské Švajčiarsko preferujú necenové hodnotiace kritéria ešte výraznejšie a váhu najnižšej ponúkanej ceny často stanovujú hlboko pod úrovňou 50% (napr. VO na projektové práce týkajúce sa projektu Liestal (Švajčiarsko) – oprava mimoúrovňových križovatiek a obchvatu mesta s váhou 40%). V značnej miere používajú tiež nepočítateľné kvalitatívne kritéria, ktoré na rozdiel od hodnotenia realizačného týmu nemieria na kvalitu historickú ale budúcu, ktorá je pre zadávateľa prínosnejšia. 

Situácia na Slovensku a v ČR

Slovenskí obstarávatelia, na rozdiel od zahraničných, preferujú kritérium najnižšej ponúkanej ceny, pokiaľ vôbec pristúpia na použitie necenových hodnotiacich kritérií, volia skôr kritéria počítateľné s váhou 10 – 30%. Tento postup do značnej miery vyplýva z minulej rozhodovacej praxe Úradov pre verejné obstarávanie: „ Pokiaľ obstarávateľ mieni použiť nepočítateľné hodnotiace kritérium, je povinný obsah a spôsob hodnotenia popísať tak, aby každému dodávateľovi bolo jasné, aké sú potreby a predstavy zadávateľa a tiež je obstarávateľ povinný spôsob hodnotenia popísať tak, aby dodávateľovi bolo úplné jasné, ako bude jeho ponuka bodovo hodnotená“. To však v konečnom dôsledku popiera zmysel a účel hodnotenia kvality. 

Na Slovensku Národná diaľničná spoločnosť vyhlásila prvú súťaž s viacerými hodnotenými kritériami začiatkom júla 2018. Ide o tender na výstavbu úseku rýchlostnej cesty R2 z Kriváňa po Mýtnu. NDS bude v súťaži posudzovať štyri kritériá: cenu, kvalitu tímu odborníkov, ktorí sa budú na stavbe podieľať, náklady na prevádzku cesty a environmentálne hľadisko. Zvolené kritériá vnímame ako prvý pokus definovania viacerých kritérií. Kritériá referencií a kvality tímu odborníkov však mieria na historické projekty uchádzačov a nereflektujú to, či uvedené projekty boli plnené kvalitne, prípadne v akej kvalite. Rozhodujúce je len to, že referenčný projekt bol splnený. Metodika hodnotenia kvality ponúk na báze BVA/BVP pripravená ZSPS v spolupráci s UVO a MDV SR použitá nie je.  

V Českej republike v súčasnosti prebiehajú 2 pilotné verejné súťaže, obe vyhlásila „Správa železniční dopravní cesty“, z toho 1 na projektové práce „Studie proveditelnosti vysokorychlostní trati Brno – Přerov – Ostrava“ a 1 na stavebné práce. Obe na báze Metodiky hodnocení ekonomické výhodnosti  vychádzajúcej z princípov BVA/BVP. 

Pritom kvalitatívne nepočítateľné hodnotiace kritéria sú cestou, ktorá obstarávateľovi poskytne možnosť rozlíšiť kvalitného a skúseného dodávateľa od tých nekvalitných a neskúsených. Pokiaľ však každý dodávateľ najskôr vie, ako má pripraviť ponuku tak, aby dosiahla najvyššie bodové hodnotenie, obdrží zadávateľ ponuky veľmi obdobné až zhodné. Za takých okolností zostáva jediným reálnym rozlišovacím prvkom medzi dodávateľmi opäť len ponúkaná cena. 

Naopak, pokiaľ hodnotenie kvality za týchto okolností nie je dostatočným rozlišovacím prvkom a zadávateľ je natoľko odborne zdatný, aby bol schopný nastaviť podmienky a spôsob hodnotenia kvality s úplnou presnosťou, je pre neho hodnotenie kvality zbytočnou komplikáciu verejnej súťaže. V takom prípade môže záväzne definovať svoje kvalitatívne požiadavky v rámci technickej špecifikácie a hodnotiť iba cenu, respektíve iné jednoducho počítateľné kritéria.

Je potrebné mať na zreteli fakt, že niektorí verejní obstarávatelia nie sú objektívne schopní popísať predmet a spôsob hodnotenia celkom presne, nakoľko nedisponujú odbornosťou v oblasti všetkých parametrov verejnej zákazky. Je preto vhodné a nutné inšpirovať sa zahraničím, kde obdobný prístup, respektíve aplikačné problémy hodnotenia kvality už prekonali. 

Best Value Procurement v EÚ

Jedným z najinovatívnejších postupov hodnotenia kvality vo verejných obstarávaniach je  metóda Best Value Approach / Best Value Procurement (BVA/BVP), ktorú pred viac ako 20 rokmi na Arizonskej štátnej univerzite vyvinul profesor Dean Kahiwagi. Metóda BVA/BVP zjednodušene povedané stavia na: (i) uznaní celkom logickej nižšej odbornosti zadávateľov; (ii) objektívnej nemožnosti definovať predmet obstarávania alebo spôsob hodnotenia s úplnou presnosťou ako i na tom, že (iii) dodávateľ verejnej práce rozumie predmetu pnenia výrazne lepšie ako zadávateľ. 

Metóda má svojou jednoduchosťou, netechnickosťou a stručnosťou zabezpečiť čo najširšie uplatnenie tvorivej invencie dodávateľov v rámci „ponúkania kvality“ a obstarávateľom dať možnosť rozlíšiť skutočne profesionálnych dodávateľov od tých menej kvalitných. Metóda transformovaná do legislatívnych podmienok EÚ sa úpešne používa napr. v Holandsku (http://bestvalue-group.ni/our-customer-s?lang=en; podľa dostupných informácií sa ich použitie aktuálne rozvíja v Nórsku či Švédsku. Metoda BVA/BVP viedla k vzostupu inovatívnych, predtým len na základe ponúkanej ceny nekonkurencieschopných dodávateľov do holandských verejných zákaziek, k urýchleniu prípravy projektov a v dôsledku k výberu kvalitných dodávateľov i zníženiu objemu naviac prác. 

Princípy BVA/BVP a rámcová metodika ich používania pripravené pre podmienky SR „Zväzom stavebných podnikateľov Slovenska v spolupráci s českými partnermi boli predstavené na odbornej konferencii v Bratislave 7. Novembra 2017 pod záštitou slovenského Úradu podpredsedu vlády SR pre investície a informatizáciu a Úradu pre verejné obstarávanie. Pretože sa to môže javiť ako abstraktná myšlienka, funkčnosť a transparentnosť metódy bola demonštrovaná na spomínanej odbornej konferencii v Bratislave na príkladoch konkrétnych ponúk z už realizovaných holandských verejných zákazkách. Po predstavení hlavných princípov BVA/BVP sa väčšina účastníkov v hlasovaní na hodnotení ponúk zhodla. Znamená to, že i osoby bez vecnej znalosti predmetu verejnej zákazky boli schopné určiť, či je riešenie kvalitné, presvedčivé a dostatočne odôvodnené. 

Akokoľvek sa jedná o metódu hodnotenia tak trochu vzdialenú aktuálne českej a slovenskej praxi, je pozitívnym prvkom, že nedávno dva pilotné projekty na dodávku projekčných a stavebných prác vypísala aj Správa železničnej dopravnej cesty ČR a záujem o pilotné projekty už vyjadrilo aj Ministerstvo dopravy a výstavby SR. 

Hlavnými špecifickými prvkami metódy BVA/BVP, sú subkritériá Level of Expertise (Projekt Capability), Risk Assessment, Value Add a Interview, a to v poradí podľa ich spoločných znakov. 

Level of Expertise a Risk Assessment sú spomedzi  jednotlivých subkritérií BVA/BVP z pohľadu súčasnej praxe „najmenej cudzie“. Level of Expertise mieri na rozpoznanie schopnosti dodávateľov naplniť ciele zadávateľov vo vzťahu k predmetu verejnej zákazky, zatiaľ čo Risk Assessment na jeho schopnosť rozpoznať podstatné riziká zadávateľov vo vzťahu k tomuto projektu a minimalizovať ich. Ciele zadávateľov by mali byť vymedzené jednoducho, ale zrozumiteľne tak, aby z ich rámcovo vyplývali jeho preferencie. Cieľov môže byť niekoľko, ich počet by však nemal byť príliš vysoký, jedine v rade jednotiek. Dôraz sa kladie na ich stručné vymedzenie. To isté platí pre kvalitatívne časti ponúk, ktoré by nemali obsahovať rozsiahle, obtiažne zrozumiteľné popisy – naopak, rozsah popisov má byť striktne obmedzený. Skutočnosť, že je dodávateľ schopný vysvetliť svoje riešenie stručne, jednoducho a obecne zrozumiteľne, už samé o sebe indikuje jeho vysokú profesionalitu a odbornosť. Súčasne s popisom riešenia musí dodávateľ uviesť stručné odôvodnenie jeho realizovateľnosti, a to prostredníctvom tzv. dominantných informácií, pričom sa návrh riešenia hodnotí vždy spoločne s týmto odôvodnením ako jeden celok. 

Value Add je zo subkritérií BVA/BVP súčasnej praxe zadávaní verejných zákaziek asi najviac vzdialené. Spočíva v hodnotení vylepšenia zadávateľom definovaného predmetu verejnej zákazky zo strany dodávateľov. Vylepšenie môže spočívať ako v kvalitatívnom, tak v kvantitatívnom doplňovaní či úpravách predmetu verejnej zákazky, a to podľa odborných znalostí a skúsenosti dodávateľov. Z hľadiska zákonov o verejnom obstarávaní v ČR aj SR však uvedené subkritérium naráža na niektoré problematické body. V prvom rade sa jedná o záväznosť zadávacích podmienok a vymedzenie predmetu verejnej zákazky zadávateľom. Je síce predstaviteľné, aby zadávateľ určil možnosť ponúknutia dlhšej záručnej lehoty, a tým i čiastočnú modifikáciu predmetu verejnej zákazky, to však zrejme nie je pravým účelom  Value Add. Obdobne cielené a značene špecifické povolenia konkrétnych vylepšení totiž invenciu dodávateľov, na ktorých BVA/BVP spočíva, nepredpokladajú. 

Interview je posledným zo subkritérií BVA/BVP je Inteview. Konkrétne sa jedná o hodnotenie kľúčových členov realizačného týmu, avšak len na základe dĺžky praxe a skúseností, ako je tomu v prípade hodnotenia realizačného týmu podľa aktuálnej českej praxe. Účelom Interview je konkrétne overenie kvality členov realizačného týmu z pohľadu budúceho plnenia, a to vysvetlením ich zapojenia do plnenia predmetu verejnej zákazky, podstatných aspektov verejnej zákazky, respektíve konkrétneho dodávateľom ponúkaného riešenia. Interview by malo prebehnúť na základe dopredu pripravených otázok, z nich časť možno koncipovať ako zhodnú pre všetkých dodávateľov a časť ako špecificky zameranú na konkrétne dodávateľom ponúkané riešenia. Otázky by mali byť pripravené dopredu, avšak kvôli vylúčení skreslení pohovorov sa nesprístupňujú dodávateľom dopredu. Z celého interview sa vytvára audio alebo audiovizuálny záznam. 

Interview možno odporučiť využívať, i pokiaľ by neslúžilo priamo k hodnoteniu. Možno ho využiť taktiež ako nehodnotiaci prvok obstarávacieho procesu k overovaniu správnosti a pravdivosti ponúk dodávateľov, najmä čestných prehlásení o významných službách, skúsenostiach členov realizačného týmu a pod. Túto metódu zvolila podľa našich informácií Masarykova univerzita v Brne v rámci jednej z verejných zákaziek na zaistenie technického dozoru investora, pričom z osobného pohovoru s členmi týmu skutočne vyplynulo, že dodávateľom prezentované významné služby nesplňujú niektoré zadávateľom stanovené parametre.

Proces hodnotenia ponúk

Ako sme už uviedli, BVA, BVP stavia na jednoduchom, netechnickom hodnotení. Obstarávateľ by to mal rešpektovať nielen pri vymedzení hodnotiacich kritérií, či obmedzení rozsahu popisu riešení dodávateľov, ale tiež pri procese hodnotenia. Obstarávateľ by mal pre hodnotenie kvalitatívnych aspektov ponúk stanoviť jednoduchú stupnicu, v ktorej rámci je reálne možné odôvodniť rozdielne bodové hodnotenie. Malo by sa jednať maximálne o 4-5 bodovú stupnicu. Také hodnotenie bolo v Nemecku výslovne schválené ako riadne a preskúmateľné, a to napríklad uznesením Najvyššieho súdu č. X ZB 3/17 zo 4. 4. 2017. 

Obstarávateľ by mal zaistiť nestrannosť hodnotenia, a to jednak dôsledným uplatnením vylúčenia stretov záujmu, jednak minimalizáciou ovplyvnenia hodnotiteľov inými aspektmi, napríklad vyššou ponúkanou cenou. BVA/BVP využíva pre tento účel tzv. dvojobálkovú metódu, podľa ktorej sa obálka s ponúkanou cenou otvára až po ukončení hodnotenia kvalitatívnych hodnotiacich kritérií. 

Predmetné overovanie v podmienkach slovenskej a českej právnej úpravy možno zahrnúť do súčinnosti pred podpisom zmluvy. V akých lehotách súčinnosť prebehne, za akých podmienok, respektíve čo konkrétne bude zadávateľ od vybraného dodávateľa očakávať, by malo byť definované v tendrovej dokumentácii. Pokiaľ vybraný účastník súčinnosť poskytne a dôjde k uzatvoreniu realizačnej zmluvy, obstarávateľ by mal dôsledne kontrolovať a vynucovať dodržanie dodávateľom ponúkaného a hodnoteného riešenia. 

Obstarávateľ by mal rovnako klásť zvýšený dôraz na dôvernosť ponúk. Hodnotenie kvalitatívnych hodnotiacich kritérií, ako bolo uvedené, je do značnej miery založené na know-how a invenciách dodávateľov súťaže včlenených do ich návrhov riešení či riadení rizík. Pokiaľ má byť výpovedná hodnota týchto subjektívnych hodnotiacich kritérií a podaných ponúk dlhodobo zachovaná, je nevyhnutné, aby zadávateľ v najvyššej možnej miere zamedzil dodávateľom vo vzájomnom „kopírovaní“ podaných ponúk. 

Zhrnutie

Aplikácia BVA/BVP samozrejme netkvie len v presvedčivosti textu a schopnosti dodávateľov vyjadriť svoje myšlienky zrozumiteľne, respektíve v odôvodnení hodnotenia. Aj keď to pre hodnotenie postačuje predpokladá sa, že pred uzavretím zmluvy dôjde k podrobnému overeniu ponuky vybraného účastníka. To spočíva ako v overení pravdivosti dominantných informácií, tak v rozpracovaní ponúkaného riešenia do podoby, ktorá umožňuje posúdenie technickej uskutočniteľnosti, už na odbornej úrovni. 

Vyššie uvedené prístupy, ktoré v sebe integruje metóda BVA/BVP, stoja na opačnom princípe, než je súčasná prax verejného obstarávania, ktorá presadzuje absolútnu presnosť a detailnosť hodnotiacich kritérií. Aj týmito otázkami sa bude zaoberať nadväzujúca konferencia „Hodnocení veřejných zakázek na základě nejlepšího poměru ceny a kvality – metoda BEST VALUE“, ktorá sa uskutoční 19.11.2018 v Prahe. Konferenciu pripravuje Zväz stavebných podnikateľov Slovenska v spolupráci s Asociací pro rozvoj infrastruktury ČR a Európskou investičnou bankou.